2026年1月31日,公安部发布《网络犯罪防治法（征求意见稿）》,标志着我国网络犯罪治理从单纯的"事后惩处"正式转向"事前预防与全链条治理"的新阶段。这部共7章68条的立法草案,将深刻重塑网络服务提供者的合规责任边界,也为公民权益保护提供了新的法律工具。意见反馈截止时间为2026年3月2日,各方应当高度重视这一立法动向。
立法背景:从"打击犯罪"到"治理生态"的范式转换 网络犯罪的形态已发生根本性变化。当前,电信网络诈骗、网络赌博、深度伪造等犯罪活动呈现出高度组织化、产业化的特征,形成了"物料供应—技术支持—引流推广—支付结算"的完整黑灰产业链。传统以刑事打击为主的治理模式面临困境:犯罪分子利用黑卡、黑号、黑设备实施犯罪,打掉一个团伙,新的团伙很快填补空白。
征求意见稿在起草说明中明确指出:“仅靠个案打击、事后惩处不足以遏制高发频发的网络犯罪蔓延势头,必须坚持打防结合、防范为先。“这一立法理念与《联合国打击网络犯罪公约》将预防犯罪作为重要议题的国际趋势高度一致。
从法律关系角度分析,本法涉及三类核心主体:一是网络服务提供者(包括电信、金融、互联网企业),承担预防和发现网络犯罪的"第一道防线"责任;二是普通网络用户,既是潜在的被侵害对象,也可能因违规行为承担法律责任;三是执法机关,获得了更为完善的行政监管和强制措施权限。
实名制管理的全面升级:第十一条至第十八条的制度架构 征求意见稿第二章"网络基础资源管理"构建了三层递进的实名制管理体系。
第一层是电信金融实名制(第十一条)。任何个人和组织开立移动电话卡、物联网卡、银行账户、支付账户,必须提供真实身份信息。该条明确列举了五类禁止行为,其中"收购、租用、出售、出租银行账户、支付账户"以及"明知被用于违法犯罪而出借"移动电话卡、银行账户等行为,将直接面临行政处罚。
第二层是网络账号实名制(第十二条)。这一条款打击的核心对象是网络账号黑灰产。根据条文规定,“使用网络地址切换工具、批量电话卡控制工具等规避网络运营者账号注册审核规则,大量注册网络账号"将被认定为扰乱网络实名制管理的行为。“无正当理由大量持有非本人注册的网络账号"同样被纳入规制范围。
第三层是网络线路实名制(第十三条)。办理网络接入、域名注册、服务器托管等服务时,必须登记真实身份、装机地址、使用范围等信息。未经变更登记擅自改变装机地址即构成违规。
配套的执行机制体现在第十六条的"动态身份核验制度”。电信、金融、互联网服务提供者必须建立动态核验机制,在网络犯罪高发地区或期间增加核验频次。身份核验未通过的,必须采取限制、暂停、终止服务等措施。这对企业的技术能力和运营成本都将产生实质影响。
第五十七条规定了明确的法律后果:违反实名制规定的,没收违法所得,并处违法所得一倍以上十倍以下罚款;没有违法所得或不足二万元的,处二十万元以下罚款;情节严重的,并处十五日以下拘留。同时,还可被列入黑名单,限制或禁止开设新的账户。
网络犯罪生态治理:第三章的十五条禁止性规范 第三章"网络犯罪生态治理"是本法最具创新性的制度设计,共设十五条规范(第十九条至第三十三条),全面覆盖网络犯罪黑灰产的各个环节。
技术支持类(第十九条):明确禁止"明知他人利用网络实施违法犯罪,而为其提供互联网接入、云计算服务、算力归集和租赁、服务器托管、网络存储、通讯传输、域名解析、内容分发、开发运维、广告推广、支付结算等支持和帮助”。这一条款采用了开放式列举的立法技术,将各类技术服务行为纳入规制。
资金流转类(第二十六条):针对"跑分”、虚假交易洗钱等行为,禁止"利用虚拟货币、其他网络虚拟财产为他人提供资金流转服务”。这是对当前利用加密货币洗钱犯罪的直接回应。
流量推广类(第三十条):禁止"明知他人利用网络实施违法犯罪,引导或者欺骗用户实施添加即时通信好友、关注社交平台账号、加入通信群组、下载应用程序等操作"。网络"引流"产业将首当其冲受到冲击。
信息发布类(第二十八条):禁止"控制大量非本人注册的网络账号发布信息,或者使用批量控制软件等提供虚假的评论、转发、点赞等服务"。水军产业、刷量产业面临法律风险。
第五十九条为上述行为设定了严厉的法律后果:除罚款外,可责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站或应用程序、吊销业务许可或营业执照。
网络服务提供者的合规义务体系 第四章"网络犯罪防治义务"对不同类型的网络服务提供者设置了差异化的义务要求。
第三十五条确立了网络运营者的六项基本义务:设立专门机构或指定专人负责,网络运营者负责人为第一责任人;建立管理制度和操作规程;建立工作预案并定期演练;加强供应链管理;发现犯罪线索及时报告并配合侦查;其他必要措施。
第四十条则根据服务类别细化了十类互联网服务的具体防治措施,涵盖信息发布服务、网络交易服务、网络支付服务、广告推广服务、信息搜索服务、网络游戏服务、应用程序分发服务、数据调用接口服务、区块链服务、人工智能生成合成服务。
人工智能相关条款值得特别关注。第四十一条要求"互联网信息服务提供者、移动智能终端生产者应当采取措施监测发现人工智能生成合成的信息,发现相关信息未添加标识的,应当及时采取消除等处置措施"。第四十二条进一步要求人工智能服务提供者监测发现"批量生成恶意代码等异常行为"并向公安机关报告。
不履行上述义务的法律后果规定在第六十条:情节严重的,可处五十万元以上五百万元以下罚款,直接负责的主管人员和其他直接责任人员可被处一万元以上二十万元以下罚款。第六十四条还创设了公益诉讼制度,人民检察院、有关主管部门以及相关社会组织可以就不履行网络犯罪防治义务、侵害众多个人合法权益的行为提起公益诉讼。
跨境网络犯罪防治的"长臂管辖"与制裁机制 第五章"跨境网络犯罪防治"建立了较为完整的域外管辖与制裁体系。
第二条确立了管辖原则:“在境外的中华人民共和国公民以及向中华人民共和国境内用户提供服务的境外组织、个人实施违反本法规定的行为,损害中华人民共和国国家安全、公共利益或者公民和组织合法权益的,依法追究法律责任。”
第五十四条针对境外网络诈骗、赌博等犯罪,规定可对其犯罪所得及利用犯罪所得投资的企业、有价证券、不动产等资产依法查封、扣押、冻结,经法院审理可以没收。第五十五条针对利用网络制造传播虚假信息损害国家利益的境外主体,规定可采取冻结财产、限制入境、限制投资等措施。
第五十六条创设了刑满后的出境限制制度:对利用网络跨境实施第三章规定行为并受到刑事处罚的中国公民,公安机关可决定在处罚完毕后六个月至三年内不准其出境。这一制度在预防再犯罪与人身自由保障之间如何平衡,将是司法实践中的重要议题。
个人权益保护的制度创新 本法在保障公民权益方面也有若干亮点。第四十八条规定,省级以上公安机关、网信部门可以对网络暴力事件的受害者发布网络保护令,要求网络运营者采取措施阻断网络暴力信息传播。第四十九条规定可以对网络暴力实施者发布告诫书,责令其停止实施网络暴力行为。
第三十八条赋予被害人资金紧急救济的权利:对被害人报案并申请资金紧急止付的,公安机关可按规定作出紧急止付、快速冻结、资金返还等决定。
第六十三条确立了民事赔偿责任:违反本法规定导致他人被网络犯罪侵害造成损失的,按照过错依法承担民事责任。这为受害人通过民事诉讼获得救济提供了请求权基础。
企业合规与律师实务应对建议 对网络服务提供者:应当立即启动合规体系审查,重点关注以下领域——用户身份核验机制是否满足"动态核验"要求;是否建立了针对性的网络犯罪风险监测和处置机制;人工智能相关服务是否具备生成内容标识识别能力;是否建立了网络犯罪防治专门机构并明确第一责任人制度。建议在征求意见期间积极向公安部反馈意见,争取合理的过渡期和技术标准细化空间。
对金融支付机构:异常交易监测和止付机制需要进一步完善,配合公安机关紧急止付的响应流程需要制度化。账户数量上限的具体标准尚待明确,建议关注后续实施细则。
对普通网络用户:审慎保管个人账户,不出租、出借银行卡、手机卡、网络账号。避免无正当理由大量持有非本人注册的账号,避免使用批量注册工具。
对律师:第三章禁止行为的构成要件中,“明知"的认定标准将成为辩护焦点。帮助信息网络犯罪活动罪的司法认定与本法行政违法行为的界限需要在实践中进一步明确。本法施行后,行刑衔接程序的证据转化问题也将更为突出。
征求意见稿体现了从"被动打击"向"主动防治"的治理理念转型。这一转型符合网络犯罪演变规律,也契合国际立法趋势。但在具体制度设计上,部分条款的边界仍需进一步明确,执法权限与公民权利保障之间的平衡有待在立法和司法实践中持续优化。建议各界在意见征集期内积极参与讨论,共同推动这部重要立法的完善。